土地儲備專項債是最早出現(xiàn)的一類專項債。2017年5月，財政部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》。根據(jù)辦法，土地儲備專項債券是指地方政府為土地儲備發(fā)行，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。

辦法還規(guī)定，省級政府為土地儲備專項債券的發(fā)行主體。市縣級政府確需發(fā)行土地儲備專項債券的，由省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級政府。經(jīng)省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發(fā)行土地儲備專項債券。

土地儲備專項債一度在專項債中占據(jù)較大比例。Wind數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年土地儲備專項債發(fā)行規(guī)模分別為4830億、6162億，分別占當(dāng)年專項債發(fā)行規(guī)模的35.8%、28.6%。

轉(zhuǎn)折點出現(xiàn)在2019年9月。當(dāng)年9月4日召開的國常會指出，2020年須擴大專項債的使用范圍，重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

會議同時指出，專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。會議雖然沒有明確指出不能用于棚改領(lǐng)域，但實踐中，地方明確指出專項債不能投向棚改項目。

究其原因，雖然2019年超2萬億專項債發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%。主要原因在于專項債大部分用于棚改、土儲兩大領(lǐng)域，未形成有效投資，因此監(jiān)管要求專項債不得用于這兩個領(lǐng)域。

由此也衍生出一些問題。由于疫情影響及地方財政收支矛盾突出，已實施的棚改在建項目如無后續(xù)資金支持，容易出現(xiàn)“半拉子”工程。在此背景下，2020年5月監(jiān)管部門允許地方繼續(xù)發(fā)行棚改專項債，但提出三個限制條件：

一是主要保障在建棚改項目。二是必須形成實物工作量。棚改專項債券資金只能用于棚改項目建設(shè)，不得用于償還棚改債務(wù)，不得用于貨幣化安置，不得用于政策性補貼。三是屬于已納入分年度國家棚改計劃的項目。

但土地儲備專項債一直未恢復(fù)發(fā)行。2021年監(jiān)管部門要求，專項債券項目不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲備項目，不安排一般房地產(chǎn)項目，不安排產(chǎn)業(yè)項目。換言之，專項債可投向用于租賃住房建設(shè)的土儲項目。

但各方一直有恢復(fù)土儲專項債的建議。一位地方財政人士稱，從目前專項債券需求申報、資金使用情況來看，各市、縣(區(qū))反映對土地儲備專項債券仍有較大需求，建議探索在一定條件下恢復(fù)土地儲備專項債券的發(fā)行和使用。

天風(fēng)證券今年6月的一份研報稱，土儲專項債有恢復(fù)的必要性。土儲專項債可以緩解專項債缺項目和資金閑置問題，改善地方債務(wù)資金使用效率，增大運用彈性。當(dāng)前地方政府財力承壓，疊加地方債務(wù)的規(guī)范化和平臺轉(zhuǎn)型，及時恢復(fù)土儲專項債以補充土儲資金缺口，幫助土儲融資和土儲工作推進，對于政府性基金預(yù)算的再平衡有很大幫助。此外，從2023年開始，土儲專項債進入到期高峰，債務(wù)壓力下或有滾續(xù)需求。

來源：21世紀經(jīng)濟報道

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