3月5日，隨著第十三屆全國人民代表大會第四次會議開幕儀式的舉行，2021年積極財政政策隨之揭曉，明確今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，優(yōu)先支持在建工程，合理擴大使用范圍，并不再發(fā)行抗疫特別國債?？紤]到去年還有千億元新增專項債券延期到今年發(fā)行，專項債規(guī)模其實基本與去年持平。

2015年-2020年6年時間里專項債額度從1000億元快速攀升增至37500億元，發(fā)揮了穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟的作用。隨著其支持范圍的不斷廣泛及發(fā)行工作的越發(fā)規(guī)范，政府債券將實現(xiàn)一般債券和專項債券結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整、地區(qū)間債券額度分配日趨客觀科學(xué)的特點，債券發(fā)行內(nèi)外部結(jié)構(gòu)性調(diào)整步伐將加快，債券發(fā)行規(guī)模將會向評級標準更高、項目效率效益更優(yōu)的地區(qū)傾斜，優(yōu)先兼顧公平的特征更加明顯。

一、2020年專項債發(fā)行概述

2020年，地方政府債券平均發(fā)行利率為3.40%，平均發(fā)行期限為14.7年，發(fā)行新增專項債券36019億元。所獲額度較多的省份依次為山東、廣東、江蘇、四川、浙江、河北、河南、湖北、江西、安徽等，占比上升幅度較大的地區(qū)有山東、貴州、浙江、云南、北京，而降幅較大的地區(qū)有江蘇、河北、廣東等。

專項債資金除用于支持中小銀行化解風(fēng)險外，用于交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，以及職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)領(lǐng)域約占八成，用于生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、能源、冷鏈物流等領(lǐng)域約占兩成。2020年專項債投向占比居首的依然是交通運輸（21%，依次有鐵路、公路、軌交等，下同），其后依次有保障性安居工程（14%，棚改、舊改等）、生態(tài)環(huán)保（9%，城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施、生態(tài)治理等）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施（9%）、市政設(shè)施（9%，供水、供熱、管廊、供氣、供電等）、醫(yī)療衛(wèi)生（8%，醫(yī)院建設(shè)、公衛(wèi)設(shè)施建設(shè)等）、新基建（7%，科技產(chǎn)業(yè)園、通信產(chǎn)業(yè)園、智慧城市、冷鏈物流等）、片區(qū)開發(fā)（5%）、文娛旅游（5%）、教育（4%）等。

總體看，2020年，新增專項債券發(fā)行使用情況良好、符合政策預(yù)期，有效發(fā)揮了地方政府債券對沖疫情影響、擴大有效投資、促進宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行的積極作用。

二、2021年專項債申報要點

2月1日，財政部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合下達了《關(guān)于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》（財辦預(yù)〔2021〕29號），《通知》對專項債券資金投向、項目應(yīng)當(dāng)具備的重要條件、作為資本金的比例要求等做出了明確安排，并要求于2021年2月21日前分別報送財政的地債系統(tǒng)和發(fā)改的重大項目庫，由發(fā)改部門把控投向后形成準備項目清單，轉(zhuǎn)送財政部納入政府債券項目庫，各地方在分地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)優(yōu)先予以發(fā)行安排。

01資金投向

隨著“十四五”規(guī)劃的開局，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步深化落地，確定2021年新增專項債券重點用于：  

——交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域：包括鐵路、收費公路、機場、水運、城市軌交、停車場等；

——能源領(lǐng)域：包括天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等；

——農(nóng)林水利領(lǐng)域：包括農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等；

——生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域：包括城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施等；

——社會事業(yè)領(lǐng)域：包括衛(wèi)生健康公共設(shè)施、教育、養(yǎng)老、文化旅游等；

——城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施領(lǐng)域；

——市政領(lǐng)域：包括供水、供熱、供氣、地下管廊等和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施；

——國家重大戰(zhàn)略項目：包括京津冀、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、海南深化改革開放、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等；

——保障性安居工程領(lǐng)域：包括城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障性租賃住房、棚戶區(qū)改造等。

與2020年相比，今年專項債支持領(lǐng)域增加了國家重大戰(zhàn)略項目和保障性安居工程。

——國家重大戰(zhàn)略項目：主要為區(qū)域上的結(jié)構(gòu)性變化，在2019-2020期間，專項債券的額度分配是不均衡的，也未能與地方實際需求相銜接，2021年新增專項債額度或?qū)⒊霈F(xiàn)省際分配上的調(diào)整。

——保障性安居工程：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造方面，作為2020年多次強調(diào)的短板聚焦領(lǐng)域之一，2021年延續(xù)了去年這一趨勢；保障性租賃住房方面，通知特別強調(diào)本次項目梳理不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲備項目，而2020年全年均無土儲類專項債，這意味著2021年較之去年將新增用于租賃住房建設(shè)的土儲債，但用于其他領(lǐng)域的土儲債目前來看依然受限；棚戶區(qū)改造方面，2020年上半年各地未發(fā)行棚改類專項債，與土儲債類似，與后者不同的是2020年下半年納入國家棚改計劃的在建類棚改項目允許發(fā)債，以防半拉子工程的出現(xiàn)，故2020年下半年棚改債發(fā)行近4000億元，占下半年比重30%，占全年比重12%，本次通知特別強調(diào)，棚戶區(qū)改造類項目主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目，較去年的“國家棚改計劃的在建類棚改項目”范圍小幅擴大。

02項目應(yīng)當(dāng)具備的重要條件

根據(jù)通知要求，專項債項目必須符合專項債券風(fēng)險管理要求和發(fā)行條件，必須是經(jīng)濟社會效益比較明顯，群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，必須是有一定收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，優(yōu)先安排在建項目，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略任務(wù)項目，要按照項目建設(shè)工期和年度建設(shè)任務(wù)合理提出資金需求。

此次梳理的專項債券項目，不安排用于租賃住房建設(shè)以外的土地儲備項目，不安排一般房地產(chǎn)項目，不安排產(chǎn)業(yè)項目，且明確在建項目、往年已申請專項債券且開工的項目優(yōu)先申請。

03作為資本金比例上限保持25%不變

對2021年新增專項債券，各地在符合政策規(guī)定和防控風(fēng)險的基礎(chǔ)上，以省份為單位，專項債券資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債券規(guī)模的比例上限保持25%不變，具體根據(jù)項目實際確定。重大項目的認定范圍仍為去年國務(wù)院規(guī)定的十大重點領(lǐng)域，仍為鐵路、收費公路、干線機場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年涉及專項債用作資本金的項目達982個（剔除重復(fù)項目），涉及專項債規(guī)模超2500億元，累計發(fā)行的新增專項債（不含用于補充中小銀行資本金的專項債）中用作項目資本金的比例約7.1%，主要集中在區(qū)縣級/縣級市及以下級別，項目數(shù)量占比為57.0%。

2021年專項債券充當(dāng)重大項目資本金相關(guān)政策延續(xù)去年規(guī)定，考慮到2020年專項債充當(dāng)投資項目資本金占比仍相對偏低，故2021年專項債撬動配套資金效應(yīng)仍有上升空間。

04發(fā)行期限

自2018年專項債券逐步推廣以來，專項債期限以5年、7年期為主，根據(jù)《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限擴展為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年，但部分期限長的專項債券利率一路走高，財政壓力加大。

隨著《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號）的出臺，要求專項債券期限原則上與項目期限相匹配，并統(tǒng)籌考慮投資者需求、到期債務(wù)分布等因素科學(xué)確定，降低期限錯配風(fēng)險，防止資金閑置，綜合評估分年到期專項債券本息、可償債財力以及融資成本等情況，合理確定專項債券期限。

因此，為解決部分專項債券項目可能出現(xiàn)的錯配風(fēng)險，降低風(fēng)險指數(shù)，通過盈虧平衡點來衡量專項債券應(yīng)當(dāng)采用的發(fā)行年限，預(yù)測未來專項債期限以10-20年的項目為主。

05專項債券負面清單

——嚴禁將新增債券資金用于置換存量債務(wù)（必須?？顚Ｓ茫?；

——決不允許搞形象工程、面子工程（強調(diào)投資的有效性）；

——新增債券資金不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息（嚴禁挪用、違反預(yù)算法）；

——嚴禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼（堅持公益性投資）；

——堅持不安排土地儲備項目、不安排房地產(chǎn)項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目。

06

專項債管理

對于今年的新增專項債管理問題，財政部表示，將提高信息化監(jiān)管手段，進一步夯實管理制度，加強專項債券管理，提高政府債券資金使用績效，發(fā)揮專項債券對加快重大項目建設(shè)、做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)的積極作用。

一是及時出臺工作指引。明確專項債券用途調(diào)整的程序、范圍、時限、信息公開等要求，指導(dǎo)地方開展好相關(guān)工作，盡早形成實物工作量。二是持續(xù)強化監(jiān)管。提高信息化監(jiān)管手段，對專項債券管理實行“一竿子插到底”穿透式監(jiān)控，及時掌握項目資金使用和建設(shè)進度等信息，督促地方規(guī)范使用債券資金。三是強化信息公開。充分發(fā)揮全國統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺作用，督促地方公開債券信息以及項目建設(shè)進度、資金使用進度等，以信息公開強化外部約束。四是做好專項債券項目準備。指導(dǎo)地方做好2021年專項債券高質(zhì)量項目準備，堅持負面清單管理，確保項目合格合規(guī)；堅持形成有效投資，確保形成實物工作量；堅持債務(wù)風(fēng)險防范，確保法定債券不出現(xiàn)風(fēng)險。

三、專項債券發(fā)行的建議

01注重項目前期策劃

由于專項債項目的核心要求就是現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項債券還本付息，所以，成功獲批發(fā)行專項債，關(guān)鍵是編制一份優(yōu)秀的項目收益與融資資金平衡方案，而編制一份優(yōu)秀的項目收益與融資資金平衡方案的基礎(chǔ)，其實是提早做好項目規(guī)劃和項目儲備。同時，地方政府債務(wù)項目的績效管理貫穿于項目運行的整個生命周期，事前績效評價即要求做好項目規(guī)劃，明確目標導(dǎo)向。因此，項目謀劃的精準性和有效性異常重要。

按照“資金跟著項目走、項目跟著規(guī)劃走、規(guī)劃跟著目標走”的定位，實現(xiàn)“發(fā)得出去、用得好、還得起”的目標，結(jié)合專項債額度向手續(xù)完備、前期工作準備充分的項目傾斜的要求，建議及時引入第三方專業(yè)機構(gòu)（包括咨詢公司、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等），堅持專業(yè)的人干專業(yè)的事，提早介入對項目策劃、融資方案、風(fēng)險管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，提供包括決策、準備、實施、運營在內(nèi)的全過程咨詢服務(wù)。同時，建議建立與發(fā)改系統(tǒng)的聯(lián)席工作機制，通過發(fā)改對項目前期手續(xù)的審核、項目性質(zhì)的判斷，提高債券資金的使用效率。

02加強績效管理

隨著專項債支持范圍越來越廣，發(fā)行規(guī)模越來越大，要實現(xiàn)其真正釋放補短板穩(wěn)增長效應(yīng)的目標，實施績效管理意義重大。2020年12月，山東省出臺了《山東省政府專項債券項目績效管理暫行辦法》，填補了山東省政府專項債券績效管理領(lǐng)域的制度空缺，屬全國首創(chuàng)。

——全流程績效管理：《辦法》要求，要健全包括事前績效評估管理、績效目標管理，事中績效運行監(jiān)控管理，事后績效評價管理和績效結(jié)果應(yīng)用管理等環(huán)節(jié)的全過程績效管理機制，對政府專項債券項目全流程績效管理進行了規(guī)范。特別強調(diào)的是，《辦法》中明確，事前績效評估作為專項債券項目入庫的前置條件，評估結(jié)果將作為項目是否納入政府專項債券資金支持范圍的重要依據(jù)，因此在前期入庫階段即需進行績效評估。而績效目標將作為申請政府專項債券額度的重要依據(jù)。

——強化結(jié)果應(yīng)用：《辦法》明確，將各地政府專項債券項目績效管理與政府專項債券額度管理掛鉤，作為核定各地政府債券額度的重要參考依據(jù)，以真正發(fā)揮債券項目績效管理的激勵約束作用。

2019年，財政部預(yù)算司巡視員王克冰從四個關(guān)鍵指標提出了對于專項債券的績效管理：一是償債來源。二是融資與項目收益平衡。三是成本。四是支出屬性。根據(jù)相關(guān)地方績效評價的經(jīng)驗，建議成立由地方財政部門為牽頭方的績效評價工作小組，并聘請具有豐富經(jīng)驗的注冊會計師參與績效評價，嚴格對標財政部關(guān)于專項債券資金管理要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制訂科學(xué)合理的政府專項債券績效評價指標體系，圍繞融資與項目收益平衡、債券支持項目投入與產(chǎn)出、償債資金來源、債券風(fēng)險防控、“借用管還”全生命周期管理等方面實施政府債券項目績效管理。

03專項債券品種分析

（1）土地儲備專項債

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）>的通知》（財預(yù)〔2017〕62號），2017年先從土地儲備領(lǐng)域開展試點，發(fā)行土地儲備專項債券，規(guī)范土地儲備融資行為，促進土地儲備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

募集資金用途：由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構(gòu)專項用于土地儲備，并且需要具體到單一或者多個土地儲備項目。

償債資金來源：以土地儲備項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算的土地出讓收入（含國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入）償還，且不能使用其他土地儲備項目的土地出讓金進行償還。

（2）收費公路專項債

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）>的通知》（財預(yù)〔2017〕97號），2017年在政府收費公路領(lǐng)域開展試點，發(fā)行收費公路專項債券，規(guī)范政府收費公路融資行為，促進政府收費公路事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

募集資金用途：專項用于政府收費公路項目建設(shè)，優(yōu)先用于國家高速公路項目建設(shè)，重點支持“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃的政府收費公路項目建設(shè)，不得用于非收費公路項目建設(shè)，不得用于經(jīng)常性支出和公路養(yǎng)護支出。

償債資金來源：以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費收入、專項收入償還，專項收入包括政府收費公路項目對應(yīng)的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入、收費公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等。

（3）棚戶區(qū)改造專項債

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法>的通知》（財預(yù)〔2017〕97號），2018年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開展試點，有序推進試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項債券與項目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用。

募集資金用途：用于實施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補償安置以及相應(yīng)的騰空土地開發(fā)利用等。且應(yīng)當(dāng)明確到具體項目，可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行。

償債資金來源：以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入償還, 專項收入包括屬于政府的棚改項目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。因項目對應(yīng)的專項收入暫時難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行棚改專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。

（4）農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項債

根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專項債券發(fā)行使用工作的通知》（農(nóng)辦計財〔2021〕4號），要把發(fā)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專項債券提上重要工作日程，提早謀劃，早做準備，精準落實專項債項目發(fā)行技術(shù)性要求，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖可陥蟪晒β省?/p>

募集資金用途：用于高標準農(nóng)田、現(xiàn)代種業(yè)提升、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、智慧農(nóng)業(yè)和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等。優(yōu)先支持事關(guān)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)保供、種業(yè)創(chuàng)新提升、農(nóng)民生產(chǎn)生活急需、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施升級等關(guān)鍵領(lǐng)域中符合條件的項目。

償債資金來源：以耕地占補平衡交易指標、農(nóng)村建設(shè)用地增減掛指標、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施項目經(jīng)營收益、財政補助和收取污水處理費相結(jié)合等方式償還。

（5）其他類型收益與項目融資自求平衡專項債

根據(jù)《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號），著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，在國務(wù)院批準的本地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)各地試點分類發(fā)行專項債券。

募集資金用途：根據(jù)專項債分類，分別用于其項目建設(shè)，可以對應(yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行。

償債資金來源：各類專項債以對應(yīng)項目取得的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖雰斶€，因項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，不能償還到期債券本金時，可在專項債券限額內(nèi)發(fā)行相關(guān)專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還。結(jié)合2021年專項債支持范圍，除上述領(lǐng)域以外，其余九大非標專項債償債來源根據(jù)實際情況：

一是肥瘦搭配。在項目本身收益來源不足時，優(yōu)先采用將有收益和沒有收益項目組合的方式，對當(dāng)?shù)刭Y源進行歸納整理，挖掘收益來源。如能源、市政及生態(tài)環(huán)保項目涉及的供水廠、天然氣廠、污水處理廠等，可將廠區(qū)建設(shè)、設(shè)備引進與純粹的管網(wǎng)項目進行打包，通過使用者付費覆蓋整個還本付息；如園區(qū)開發(fā)項目，可將主體項目與物業(yè)、土地進行打包，通過物業(yè)收入、土地收入形成現(xiàn)金流。

二是開拓專項收入。做好項目規(guī)劃，挖掘項目的經(jīng)營性，充分開發(fā)資源，增加運營收入。如農(nóng)林水利項目，可拓展項目區(qū)廣告收入、土地開發(fā)收入、碳匯交易收入等；如交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，可設(shè)計廣告、智能監(jiān)控、充電樁、大數(shù)據(jù)等增值服務(wù)，進行現(xiàn)金流平衡。