2016年之前，城投公司作為基建的主力軍，承擔(dān)了包括土地征收、拆遷補(bǔ)償?shù)却罅客羶?chǔ)工作。為籌集土儲(chǔ)資金來(lái)源，儲(chǔ)備土地不僅可以拿去金融機(jī)構(gòu)抵押，地方政府還會(huì)出具，諸如承諾函、擔(dān)保函、安慰函等顯性政府背書(shū)的做法協(xié)助城投融資。而且對(duì)于公益性的基建項(xiàng)目，地方政府也會(huì)承諾預(yù)期土地出讓收入，彌補(bǔ)公益性基建項(xiàng)目的收益缺口。

2016年之后，隨著防范隱債工作的深入，地方融資政策也不斷收緊，包括城投公司在內(nèi)的各級(jí)機(jī)構(gòu)都嚴(yán)禁再實(shí)施土儲(chǔ)業(yè)務(wù)，而且各地也不斷強(qiáng)調(diào)土地出讓的前提，是要征收、拆遷安置補(bǔ)償落實(shí)到位的凈地出讓。那么投資人參與到土地拆遷安置補(bǔ)償、“七通一平”的前期工程建設(shè)就一定屬于違規(guī)了嗎？筆者實(shí)際工作過(guò)程中，看到近期一些EOD項(xiàng)目和城市更新項(xiàng)目落地過(guò)程中，都出現(xiàn)了投資人參與土儲(chǔ)工作的案例，但相關(guān)人士所列出的文件依據(jù)，往往語(yǔ)焉不詳，僅僅提出自然資源部《關(guān)于土地儲(chǔ)備有關(guān)事項(xiàng)答復(fù)意見(jiàn)函》（自然資權(quán)益函【2021】15號(hào)），作為投資人參與土地一級(jí)整理的依據(jù)。

答復(fù)函畢竟不屬于指導(dǎo)實(shí)操的文件，將其作為工作依據(jù)既不科學(xué)也不合理，難免引起相關(guān)人士質(zhì)疑，那本文將對(duì)投資人參與土儲(chǔ)工作的合規(guī)路徑做出如下梳理：

土儲(chǔ)工作的工作范圍首先我們參考《規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)4號(hào)文）、《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào)）等文件要求，厘清土儲(chǔ)工作的主要內(nèi)容：

（1）“土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)?！?/p>

（2）“儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)應(yīng)按照該地塊的規(guī)劃，完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)行土地平整，滿足必要的“通平”要求?！保?）“對(duì)納入儲(chǔ)備的土地采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時(shí)利用等方式進(jìn)行管護(hù)；建立巡查制度，對(duì)侵害儲(chǔ)備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。對(duì)儲(chǔ)備土地的管護(hù)?！?/p>

誰(shuí)能做土儲(chǔ)工作

雖然土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但是，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)作為隸屬國(guó)土資源部門(mén)的公益一類(lèi)的事業(yè)單位，除了土地管護(hù)工作之外，顯然是無(wú)法獨(dú)立完成包括拆遷安置補(bǔ)償、土石開(kāi)挖、土方回填、雨污水管道的安裝和改造等等的所有相關(guān)工作。

那么這些具體的服務(wù)和工程又該誰(shuí)來(lái)做呢？之前土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)有下設(shè)或掛靠從事工程建設(shè)的機(jī)構(gòu)，可以從事相關(guān)工作，可根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）的相關(guān)要求，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)下設(shè)或掛靠的工程建設(shè)機(jī)構(gòu)的，都必須與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)徹底脫鉤。如此之下，土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)只能另尋承接主體來(lái)做前期工程建設(shè)工作。那么承接主體又該通過(guò)何種方式來(lái)選擇，4號(hào)文又做出了如下規(guī)定：

（1）“地方國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極探索政府購(gòu)買(mǎi)土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)?！保?）“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過(guò)政府采購(gòu)實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”

這句話，包含了兩重意思：第一層即土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償?shù)姆?wù)性質(zhì)工作，可以由地方國(guó)土資源主管部門(mén)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，選擇社會(huì)資本來(lái)實(shí)現(xiàn)；第二層土地前期開(kāi)發(fā)的工程建設(shè)工作可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過(guò)政府采購(gòu)方式，選擇社會(huì)資本來(lái)實(shí)現(xiàn)。

其后在財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕96號(hào)）中又進(jìn)一步指出：“政府部門(mén)自身不具備實(shí)施條件，需要委托其他單位完成的工作任務(wù)，應(yīng)按照政府采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有關(guān)規(guī)定，通過(guò)合同形式委托受托單位完成相關(guān)任務(wù)，向其支付合理的費(fèi)用。”

據(jù)此，社會(huì)資本作為施工主體，是可以參與到土地整理工作的，但為什么土儲(chǔ)工作又要細(xì)分政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府采購(gòu)呢？

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府采購(gòu)有什么區(qū)別

一、政府購(gòu)買(mǎi)什么服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重心在于服務(wù)，且服務(wù)內(nèi)容要符合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄要求，一般是除貨物、工程以外的教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等公共性和公益性服務(wù)。按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）相關(guān)要求，此處的購(gòu)買(mǎi)的土儲(chǔ)工作服務(wù)不得包含前期建設(shè)工作，更有可能是相關(guān)的社會(huì)調(diào)查、政策研究、宣傳服務(wù)、工程咨詢服務(wù)等。

但有不少行業(yè)人士認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)，即是社會(huì)資本代替政府向拆遷居民支付的拆遷款、安置費(fèi)、補(bǔ)償款等費(fèi)用。這顯然是違反《預(yù)算法》要求和不符合實(shí)際的。

二、政府采購(gòu)什么工程

相比較政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，政府采購(gòu)的內(nèi)容則涵蓋更廣，其既包括服務(wù)，同時(shí)也包括貨物和工程。但是政府采購(gòu)的方式，須按照《政府采購(gòu)法》要求，采取公開(kāi)招標(biāo)等合規(guī)方式采購(gòu)。所以通過(guò)政府采購(gòu)的前期“七通一平”工程建設(shè)工作，需按照合規(guī)方式，納入政府采購(gòu)工程范圍之內(nèi)。

嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行

不得墊資建設(shè)雖然社會(huì)資本可以參與到土儲(chǔ)工作，但并不意味如有些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，投資人可以替代地方政府提供土儲(chǔ)資金，更想當(dāng)然的以該土地上預(yù)期產(chǎn)生的土地出讓金作為還款來(lái)源。因?yàn)闊o(wú)論政府采購(gòu)還是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，都要符合預(yù)算管理要求，都要堅(jiān)持先有預(yù)算、而后再購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)定。按照“收支兩條線”要求，地方通過(guò)土地出讓收入等合規(guī)路徑籌集土儲(chǔ)資金之后，需將收入上繳國(guó)庫(kù)，如需開(kāi)展政府工程采購(gòu)或者政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，所列支出需納入地方政府性基金預(yù)算預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，符合“先收后支、以收定支、總體平衡”的原則，并不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。具體文件要求如下：

《政府采購(gòu)法》第六條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”

《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》第十六條：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門(mén)預(yù)算中統(tǒng)籌安排，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，未列入預(yù)算的項(xiàng)目不得實(shí)施”

《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)”

《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2019〕89號(hào)）：“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目從擬收儲(chǔ)到供應(yīng)涉及的收入、支出必須全部納入財(cái)政預(yù)算”“土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算按規(guī)定納入地方政府性基金預(yù)算管理，年度預(yù)算執(zhí)行中遵循以收定支、先收后支的原則?！?/p>

《規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2016]4號(hào)）“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資”

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）要求：“土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。

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