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國家發(fā)改委于11月28號發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（修訂征求意見稿）》，這是自2015年以來國家發(fā)改委對《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》做的首次修訂，也是對于《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》（國辦函【2023】115號）中涉及特許經(jīng)營的相關(guān)內(nèi)容、概念做了進一步豐富和厘清，為下一步政府和社會資本合作機制的推進、落地奠定了實操基礎(chǔ)。與原特許經(jīng)營辦法相比，本次修訂稿字數(shù)增加了3172字，更突出強調(diào)通過特許經(jīng)營模式激發(fā)民間投資活力、提高管理效率和加強隱性債務(wù)防范等相關(guān)內(nèi)容。本文將整理出本次修訂意見稿與舊版的十六處變化。

一、適用對象的變化：

修訂稿在之前的“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程基礎(chǔ)上”增加“生態(tài)保護、體育、旅游項目領(lǐng)域”，并將環(huán)境保護更改為環(huán)境治理。

本處變化體現(xiàn)的是基建項目發(fā)展的與時俱進，一是反映出當下以EOD項目為主的生態(tài)文明建設(shè)項目實施的重要性，另一方面，未來聚焦使用者付費背景下，更多如體育、旅游等具備經(jīng)營性的準公益性項目，以后可以通過采取特許經(jīng)營模式實施。

二、明確特許經(jīng)營的公益屬性，所有項目均需要移交：

之前115號文，并沒有提及BOO模式，那么本次修訂意見稿進一步明確了所有特許經(jīng)營模式實施的項目，“項目期限屆滿后均需要移交政府”，商業(yè)化項目將不再屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)范疇之內(nèi)。

三、期限延長：

與115號文保持一致，特許經(jīng)營項目除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，期限由之前的最長一般不超過30年延長至40年。

四、管理職責(zé)分工更明確：

與115號保持一致，特許經(jīng)營模式明確由國家發(fā)展改革委牽頭，財政工作將嚴格執(zhí)行預(yù)算管理制度。

本處修訂的目的還是為了避免項目出現(xiàn)多頭管理，各司其職，同時加強政府債務(wù)管理，防范隱債。

五、明確特許經(jīng)營報告審批流程：

115號沒有再將可研作為特許實施方案編制的前置條件，而是要求參照參照可行性研究報告規(guī)范編制，但是對于特許經(jīng)營方案如何審批，流程如何沒有提及。

本次修訂意見稿明確特許經(jīng)營方案編寫完成后要報“報投資主管部門或者其他有關(guān)部門審批，合理控制項目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，明確項目產(chǎn)出方案。審批部門在審核特許經(jīng)營方案時，應(yīng)當對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進行認真比較和論證，必要時可以委托專業(yè)咨詢機構(gòu)進行評估?！?/p>

六、特許經(jīng)營方案要參照可研規(guī)范編制，那么本次修訂稿體現(xiàn)了特許經(jīng)營方案3處變化：

1、增加“項目概述，建設(shè)背景和必要性描述”；

2、增加“建設(shè)、運營、投融資及財務(wù)方案”，而刪去“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率的分析估算”等；為了做實財務(wù)方案，修訂意見稿還強調(diào)，“實施政府定價的特許經(jīng)營項目，特許經(jīng)營方案中有關(guān)投資回報、價格及其測算應(yīng)當征求地方價格主管部門意見?！?/p>

此處也體現(xiàn)了使用者付費模式下，項目收益自平衡是項目落地的基本要求。

3、刪去“特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限章節(jié)”，增加特許經(jīng)營涉及的國有資產(chǎn)管理要求，以及特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；

此處修改應(yīng)該和最近審批發(fā)現(xiàn)的有些PPP項目進展緩慢、停工甚至爛尾，造成國有資產(chǎn)流失的情況有關(guān)。

七、特許經(jīng)營可行性的論證：

增加在“建設(shè)運營效率、風(fēng)險防范控制等方面，特別是對采取特許經(jīng)營模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟社會效益等方面進行比較分析，對項目是否適合采用特許經(jīng)營模式進行論證。”

此處變化也突出了115號文后，特許經(jīng)營項目從“重施工”向“重運營”和“控風(fēng)險”的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

八、在選擇特許經(jīng)營者，修訂稿更強調(diào)“公開”：

與舊版相比，修訂稿在選擇特許經(jīng)營者方面，更強調(diào)公開方式。

九、特許經(jīng)營協(xié)議變化：

修訂稿特許經(jīng)營協(xié)議由舊版的十七條增加到十八條。

1、將舊版的“設(shè)施權(quán)屬”改為“資產(chǎn)權(quán)屬”，變動后術(shù)語定義范圍包含更廣。同時將“設(shè)施權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護和更新改造”改為“特許經(jīng)營項目建設(shè)、運營期間的資產(chǎn)權(quán)屬，以及相應(yīng)的維護和更新改造”；明確建設(shè)和運營期的全生命周期，表意更精確。

2、增加“因法律法規(guī)、標準規(guī)范、國家政策等管理要求調(diào)整變化對特許經(jīng)營者提出的相應(yīng)要求，以及成本承擔方式”；

3、將“變更、提前終止及補償”修改為“實施環(huán)境變化、重大技術(shù)變化、市場價格重大變化等協(xié)議變更情形，提前終止及補償”這兩處的變動也是針對前期PPP項目在執(zhí)行階段，尤其當下PPP存量項目處置時出現(xiàn)的項目終止、更改的時候，包括《PPP項目合同指南（試行）》（財金2014 156號）和《合同法》之前對此類情形，協(xié)議約定相對寬泛而產(chǎn)生的爭議，所做的細化約束。

十、強調(diào)特許經(jīng)營協(xié)議的效力，增加違約的成本：

增加“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)運營責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。”

十一、增加“政府付費只能按規(guī)定補貼運營，不能補貼建設(shè)成本。”

除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設(shè)投資和運營成本。”

此處更改將提高防范隱債的風(fēng)險意識,未來的運營補貼可能更多來自中央預(yù)算內(nèi)投資補助和專項資金補助。

十二、增加“依法選定的特許經(jīng)營者如果與項目前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致的，應(yīng)當依法辦理項目法人變更手續(xù)，實施機構(gòu)應(yīng)當予以必要支持和便利?！?/strong>

這是之前特許經(jīng)營項目實操過程中經(jīng)常出現(xiàn)的情況，由于項目公司成立之前，用地、規(guī)劃手續(xù)是在實施機構(gòu)名下，而后期成立項目公司后，手續(xù)是否變更往往成為一個模糊問題，此次修訂稿對此類情況如何處理，提出明確解決辦法。

十三、融資方面：

1、增加“鼓勵保險資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等多種方式為特許經(jīng)營項目提供多元化資金支持?！?/p>
2、增加“特許經(jīng)營項目融資應(yīng)當依法保護各方合法權(quán)益，穩(wěn)妥處置債權(quán)債務(wù)關(guān)系。不得承諾以各類財政資金擔?；蛘咦鳛檫€款來源，防止新增地方政府隱性債務(wù)?！?/p>
3、增加：“積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）?！?/p>
這幾處的變化主要是針對存量項目如何盤活和加強隱債的防范。

4、激活民間資本，強調(diào)差異化信貸支持，刪除“縣級以上人民政府有關(guān)部門可以探索與金融機構(gòu)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導(dǎo)基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關(guān)特許經(jīng)營項目建設(shè)運營?！?/p>
十四、履行階段強調(diào)實施機構(gòu)和特許經(jīng)營者的權(quán)利、義務(wù)：

1、增加“實施機構(gòu)應(yīng)當全面、按期履行簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)調(diào)開展價格調(diào)整、支付代收的用戶付費、監(jiān)測驗收等義務(wù)；特許經(jīng)營者應(yīng)當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定的數(shù)量、質(zhì)量、標準、期限等，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并履行協(xié)議約定的其他義務(wù)”。

2、增加“特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營者所有?！边@也是主動激勵特許經(jīng)營者主動降本增效，提升創(chuàng)新意識和服務(wù)意識，進一步實現(xiàn)其投資收益。

十五、細化項目提前終止的補償要求：

增加“因政府方原因?qū)е绿卦S經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應(yīng)當收回特許經(jīng)營項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者公平合理補償。因特許經(jīng)營者原因?qū)е绿卦S經(jīng)營協(xié)議提前終止的，特許經(jīng)營者應(yīng)當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定履行有關(guān)資產(chǎn)移交、債務(wù)清償、違約賠償責(zé)任，并在清算移交期間配合政府維持有關(guān)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的持續(xù)性和穩(wěn)定性?！?/p>
十六、強調(diào)“運營期績效評價”：

將“會同有關(guān)部門進行績效評價”改為“定期開展運營評價，并按相關(guān)規(guī)定開展相應(yīng)的績效評價”

十七、強調(diào)信息披露和監(jiān)督：

增加“依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開?！?/p>
十八、爭議解決更具可操作性：

增加“特許經(jīng)營項目相關(guān)協(xié)議各方因協(xié)議約定的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的民商事爭議，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟?！?/p>
之前特許經(jīng)營協(xié)議，因為兼具行政合同和民事合同的雙重屬性，如果存在爭議，是否可以進行仲裁，在解決的時候選擇的訴訟程序是行政類還是民事類，一直存在爭議。特許經(jīng)營25號令里對與解決爭議的途徑，具體方式包括協(xié)商、聘請專家或者是選擇第三方調(diào)解機構(gòu)。但是是否能夠仲裁、行政復(fù)議，或民事訴訟表述卻不明確。這一規(guī)定明確了爭端解決方式、路徑，也為民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目筑好了防火墻，吃下了“放心丸”。

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