德泓觀察 | 公立醫(yī)院和學(xué)校等事業(yè)單位是否可以舉債融資
由納入政府預(yù)算的財(cái)政資金作為貸款還款來(lái)源的項(xiàng)目，一度因?yàn)檫€款來(lái)源的穩(wěn)定、可靠，而會(huì)被銀行等金融機(jī)構(gòu)視為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?？呻S著防范隱債工作的持續(xù)深入，尤其相關(guān)隱債防范的政策文件密集出臺(tái)，比如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）中將隱債定義為“地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)”，其后在《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)），也對(duì)銀行機(jī)構(gòu)在向承貸主體提供融資服務(wù)的時(shí)候，要求承貸主體“不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持的融資”，此類政策文件出臺(tái)，對(duì)以財(cái)政資金作為還貸來(lái)源的項(xiàng)目做出了嚴(yán)格限制，導(dǎo)致銀行在審貸的時(shí)候也格外謹(jǐn)慎，在防范隱債的工作持續(xù)深入下，有的地方政府和金融機(jī)構(gòu)甚至已經(jīng)到了談“財(cái)”色變的地步，生怕將項(xiàng)目的收益來(lái)源或者還貸來(lái)源與財(cái)政資金掛上鉤。
事業(yè)單位能不能貸款
那么實(shí)際工作過(guò)程中，筆者經(jīng)常會(huì)遇到，諸如“公立中小學(xué)校和醫(yī)院這樣的事業(yè)單位，能否向金融機(jī)構(gòu)借貸融資？”因?yàn)槭聵I(yè)單位的收入構(gòu)成里包含有從本級(jí)財(cái)政部門(mén)取得的各類財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入和經(jīng)營(yíng)收入。根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》要求，事業(yè)單位的各項(xiàng)收入都需要符合“全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”的要求，那么按此要求，直接將納入預(yù)算的財(cái)政資金，承諾作為償還貸款的來(lái)源，必然會(huì)構(gòu)成隱債，所以無(wú)論是銀行還是事業(yè)單位，都對(duì)事業(yè)單位貸款格外謹(jǐn)慎。而且實(shí)際操作中，也確有向部分事業(yè)單位違規(guī)發(fā)放貸款，而增加地方隱性債務(wù)的違規(guī)情況。
事實(shí)上，從法律層面而言，各個(gè)法律、法規(guī)的條文中有關(guān)財(cái)政資金的具體定義并不明確，表意也并不明晰。財(cái)政部在2017 年《財(cái)政部關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第 3619 號(hào) （財(cái)稅金融類 325 號(hào)） 提案答復(fù)的函》中，談到財(cái)政資金的定義的內(nèi)涵與外延時(shí)也提到‘政府收入’或者‘財(cái)政資金’外延仍未完全明晰，事業(yè)單位改革仍在進(jìn)行，事業(yè)單位的收入是否完全屬于‘政府收入’尚未明確。
所以，對(duì)于事業(yè)單位借貸，我們認(rèn)為并非所有的業(yè)務(wù)類型、合作模式，“一刀切”的都不能使用財(cái)政資金，我們還是需要建立在對(duì)其融資方案和業(yè)務(wù)模式審慎分析下，仔細(xì)分析，確保合規(guī)。根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)借入款項(xiàng)管理，如實(shí)反映依法舉借債務(wù)情況，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，不得違反規(guī)定融資或者提供擔(dān)?！薄?/strong>的要求，我們據(jù)此可以得出，只要在規(guī)定的范圍內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，如實(shí)反映依法舉借債務(wù)情況，事業(yè)單位是可以舉債融資的。
事業(yè)單位的分類
我們首先肯定事業(yè)單位可以舉債融資，但是并不意味著所有的事業(yè)單位都可以舉債。因?yàn)槲覈?guó)對(duì)不同的事業(yè)單位所承擔(dān)的服務(wù)內(nèi)容不同，又做了相應(yīng)的分類。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)）要求，對(duì)于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又可以分為公益一類和公益二類事業(yè)單位。
公益一類事業(yè)單位是指不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，主要承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源基本公益服務(wù)的事業(yè)單位，對(duì)于公益一類正常經(jīng)費(fèi)來(lái)源，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，由財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；
而公益二類事業(yè)單位，即指承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位，其資金來(lái)源可以“根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式予以支持”。
根據(jù)財(cái)政保障的要求不同，我們可以看到公益一類事業(yè)單位，即以公立中小學(xué)、基層?jì)D幼、衛(wèi)生所等單位為主的事業(yè)單位，由于其是由財(cái)政給予全額經(jīng)費(fèi)保障的，本身不存在資金缺口，其也沒(méi)有在受到財(cái)政預(yù)算保障的同時(shí)，還有舉債的必要。
雖然不排除此類事業(yè)單位，實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生諸如伙食費(fèi)等服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)情況，但如果由此類經(jīng)營(yíng)收入，作為還貸來(lái)源舉借債務(wù)，一旦自籌資金無(wú)法落實(shí)或者出現(xiàn)缺口，就會(huì)不可避免地使用到財(cái)政資金，進(jìn)而構(gòu)成隱債。所以對(duì)于公益一類事業(yè)單位，不僅不能作為借貸主體嗎，甚至按照《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（財(cái)政部令第102號(hào)），以下簡(jiǎn)稱102號(hào)文》要求， 也不得作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體。那么以高校和公立醫(yī)院為主的公益二類事業(yè)單位，由于其經(jīng)費(fèi)并非由財(cái)政全額保障，服務(wù)內(nèi)容部分可由市場(chǎng)配置資源。所以對(duì)于此類事業(yè)單位，按照102號(hào)文要求，是可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式予以支持。
如何通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式支持
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一詞源自《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）》一文，文件提到“要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度”，其后，102號(hào)文又在此基礎(chǔ)上，做了進(jìn)一步的規(guī)范。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)情形下的融資行為，102號(hào)文提到“承接主體可以依法依規(guī)使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資”，那么按照102號(hào)文要求，公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，可以按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體的要求，結(jié)合購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體，依法依規(guī)使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資。那么換句話說(shuō)，本質(zhì)上即承接主體可以以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的應(yīng)收賬款質(zhì)押融資，也從政策層面明確了公益二類事業(yè)單位以財(cái)政資金作為還款來(lái)源的合規(guī)性。
通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)舉債融資，要明確的兩個(gè)基本原則是，第一是“無(wú)預(yù)算不支出”，即“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門(mén)預(yù)算中統(tǒng)籌安排，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，未列入預(yù)算的項(xiàng)目不得實(shí)施”。第二是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限：即“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同履行期限一般不超過(guò)1年；在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過(guò)3年的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同”。在實(shí)操層面，除了事業(yè)單位通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政資金作為還款來(lái)源，更多的是有融資需求的中小微企業(yè)，可以以政府采購(gòu)服務(wù)合同，通過(guò)政策性銀行、商業(yè)銀行等開(kāi)展的政采貸業(yè)務(wù)，合規(guī)使用財(cái)政資金作為還貸來(lái)源。
專項(xiàng)債等其他舉債融資渠道
對(duì)于高校和醫(yī)院等此類公益二類事業(yè)單位，因?yàn)橛写罅恳?guī)范其規(guī)范融資的文件，所以大多時(shí)候，此類事業(yè)單位想通過(guò)舉借實(shí)現(xiàn)基建融資，主要還是通過(guò)專項(xiàng)債方式實(shí)現(xiàn)融資。但是此類事業(yè)單位申報(bào)專項(xiàng)債的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)在今年的項(xiàng)目審批過(guò)程中，之前的由地方國(guó)企作為申報(bào)主體，通過(guò)以租代建的模式，即還款來(lái)源主要是建筑物的租金的模式申報(bào)的話，由于包含隱債因素，今年以來(lái)受到了嚴(yán)格的約束與審核。
版權(quán)聲明：凡注明來(lái)源“德泓咨詢”的所有內(nèi)容，版權(quán)均屬德泓咨詢平臺(tái)所有。如需轉(zhuǎn)載開(kāi)白，請(qǐng)?jiān)谙鄳?yīng)文章下方留言并附上轉(zhuǎn)載方的公眾號(hào)ID，轉(zhuǎn)載時(shí)需在文章開(kāi)頭注明正確的來(lái)源和作者。文中部分圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系刪除。
相關(guān)新聞
-
項(xiàng)目融資路徑解析—基礎(chǔ)設(shè)施REITs
ABS和REITs作為原理基本一致的融資產(chǎn)品，其目的就是把存量資產(chǎn)未來(lái)幾十年的現(xiàn)金流，打包放進(jìn)資本市場(chǎng)之后賣(mài)出去。從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流的一次性收回。但是，REITs屬于股權(quán)性質(zhì)的融資，ABS則屬于債權(quán)性質(zhì)的融資。 國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施REITS實(shí)際上就是“公募基金+ABS”的模式，根據(jù)《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》：公募基金的投資范圍限定在已上市交易的股票和債券上，而不包括直接投資不動(dòng)產(chǎn)資產(chǎn)或非上市公司的股權(quán)。因?yàn)楣蓟鹗艿椒ㄒ?guī)的限制，無(wú)法直接投資不動(dòng)產(chǎn)或非上市公司股權(quán)，因此一種解決方法是將房地產(chǎn)投資信托…
-
德泓觀察 | 從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議看2024年基建投資工作重點(diǎn)
上周的政治局會(huì)議為我們簡(jiǎn)要勾勒了2024年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策框架，隨之本周的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議不僅對(duì)2024年經(jīng)濟(jì)工作做了具體部署，也重申了政治局會(huì)議確立的“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破”的發(fā)展總基調(diào)，與2021年、2022年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“穩(wěn)字當(dāng)頭，穩(wěn)中求進(jìn)”相比，今年的政策基調(diào)顯然更偏重“進(jìn)”和“立”，更趨向通過(guò)積極的發(fā)展來(lái)解決過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。 “先立后破”，說(shuō)明“破”和“立”的發(fā)展并不對(duì)立，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，立是破的前提，破是立的方向，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須把高質(zhì)量的發(fā)展作為不可動(dòng)搖的首要任務(wù)，…
-
德泓觀察 | 去庫(kù)存背景下，土儲(chǔ)專項(xiàng)債會(huì)重啟嗎？
財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有土地收益基金計(jì)提及撥付情況土地儲(chǔ)備成本結(jié)算情況及相關(guān)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行、還本付息等工作
-
德泓觀察 | “基金認(rèn)購(gòu)+EPC+O”能破解城中村改造融資難？
引 言 以城中村改造為主的三大工程，是今年各地寫(xiě)進(jìn)《政府工作報(bào)告》里重點(diǎn)推進(jìn)的戰(zhàn)略項(xiàng)目，比如上海計(jì)劃今年還要再啟動(dòng)10個(gè)城中村改造項(xiàng)目，山東也提及城市更新行動(dòng)“十大工程”。城中村改造不僅是當(dāng)前穩(wěn)住房地產(chǎn)“先立后破”中“立”的支點(diǎn)，也是今年穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的重要抓手。 盡管三大工程無(wú)論從支持的力度，還是關(guān)注的熱度，都很高。但是根據(jù)我們一線實(shí)踐了解，以城中村為主的三大工程項(xiàng)目，在實(shí)際的推進(jìn)過(guò)程中，由于投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，在市場(chǎng)化融資和資本金籌集方面，還是遇到不小困難。 困 難 一、凈地出…
-
德泓觀察 | 超常規(guī)力度下，新城建是否會(huì)成為2025重點(diǎn)投資方向——1209政治局會(huì)議理解
明年財(cái)政政策非常有可能打破3%財(cái)政赤字率的約束
-
德泓觀察 | 全域土地綜合整治試點(diǎn)申報(bào)要點(diǎn)
引言：鄉(xiāng)村振興的核心問(wèn)題就是土地問(wèn)題，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作推進(jìn)過(guò)程中，守牢耕地紅線是各項(xiàng)工作的底線，可農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，加快三產(chǎn)融合，又不可避免的對(duì)建設(shè)用地有需求，不少地方為了加快發(fā)展，不惜把耕地用來(lái)搞養(yǎng)殖加工，興建廠房、更有甚者，還搞起了商品房開(kāi)發(fā)?；巨r(nóng)田非糧化、非農(nóng)化的行為對(duì)土壤造成的污染與生態(tài)破壞幾乎是不可逆的，未來(lái)一旦出現(xiàn)糧食緊缺的問(wèn)題，要恢復(fù)非糧化后的耕地質(zhì)量就需要付出更大的代價(jià)，甚至是無(wú)法修復(fù)。 一方面是當(dāng)?shù)匾l(fā)展的迫切心情與日俱增，另一方面是三區(qū)三線的硬性約束日益收緊，面對(duì)著夾縫中…
-
德泓觀察 | 騰籠換鳥(niǎo)，低效資產(chǎn)盤(pán)活的城市更新策略研究
盤(pán)活低效資產(chǎn)，提升資產(chǎn)使用效率是城市更新的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)深入分析當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，采取產(chǎn)業(yè)升級(jí)置換、騰籠換鳥(niǎo)等措施，可以實(shí)現(xiàn)資源的高效利用，增加經(jīng)濟(jì)效益。這對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，有利于推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。
-
德泓觀察 | 萬(wàn)億國(guó)債，投向的細(xì)分領(lǐng)域會(huì)是哪些？
引 言 萬(wàn)億超長(zhǎng)期國(guó)債大家都很關(guān)注，但是會(huì)投向哪個(gè)具體領(lǐng)域呢？根據(jù)發(fā)改委的官方說(shuō)法：初步考慮為科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)、糧食能源、人口高質(zhì)量發(fā)展等領(lǐng)域，但很明顯這樣的范圍雖然涉及到方方面面，但又過(guò)于籠統(tǒng)。今天我們對(duì)這些細(xì)分領(lǐng)域做一個(gè)拆解： 一、科技創(chuàng)新 自2015年提出“互聯(lián)網(wǎng)+”、2019年“智能+”之后，今年“人工智能+”首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告，這背后意味著人工智能將成為未來(lái)底層驅(qū)動(dòng)性的基本力量，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換背景下，人工智能就代表著未來(lái)發(fā)展的方向。 那么與之相關(guān)的以“AI芯片”、“大數(shù)據(jù)…
