根據(jù)財政部公開數(shù)據(jù)顯示，今年1—7月，稅收收入同比下降了5.4%，而與之相對應(yīng)的，卻是非稅收入顯著上升，同比增長達到11.7%。

所謂非稅收入，即指除稅收以外，取得的財政性資金。按照來源劃分，非稅收入大致可以分為四類：一是和大家息息相關(guān)的，政府履行其職能取得的收入，例如罰沒收入；二是利用國有資源（資產(chǎn)）取得，例如公共資源有償使用，特許經(jīng)營權(quán)、排污權(quán)出讓收入；三是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品取得行政事業(yè)性收費，比如常見的義務(wù)教育階段的學(xué)費、考試考務(wù)費、工本費等；四是還有捐贈收入、彩票公益金等其他收入。

非稅收入大漲，很多人將原因歸結(jié)于，切身最有體感的罰沒收入的上漲，而且根據(jù)吉林省公開披露數(shù)據(jù)，今年上半年，吉林省罰沒收入同比增長了54.1%，這么高的增長速度也難免會讓人們引起關(guān)注。但實際上，雖然有個別地區(qū)罰沒收入增長較快，但是如果放在近幾年整體非稅收入的增長來看，罰沒收入在整個非稅收入中的占比還是基本穩(wěn)定的，基本處于9%—12%之間。還以吉林為例，雖然罰沒收入增長較快，但其實罰沒收入只占整體非稅收入的13.9%。所以，從整體來看，非稅收入的主要來源還是國有資源有償使用收入和國有資本經(jīng)營收入，即我們常說的“三資”（國有資產(chǎn)、資源、資金）盤活收入。

多年以來，非稅收入與稅收收入多呈現(xiàn)蹺蹺板效應(yīng)，在經(jīng)濟下行壓力加大，稅收收入較弱的時期，比如新冠疫情暴發(fā)初期的2000年，或者更遠(yuǎn)的房地產(chǎn)庫存大量積壓的2014年、2015年，都曾出現(xiàn)過非稅收入高增的情況。畢竟，即使收入減少，地方的剛性支出，比如“三?！保ā氨；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)”）的支出還是必須兜牢的底線。所以，在稅收收入和土地出讓收入下滑的大背景下，各地都不約而同地在加大國有資產(chǎn)、資源盤活的收入。

存量資產(chǎn)盤活亂象

那么既然要加大存量資產(chǎn)盤活，地方政府首先考慮的就是比如道路、公交場站、廣場、公園綠地、環(huán)衛(wèi)、污水垃圾處理設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。但是在盤活的過程中，有些地方由于化債的限制，或者出于規(guī)避財政赤字的目的，還是暴露出來一些合規(guī)的問題，比如：

一、國企接盤、虛增收入

我們梳理了一些當(dāng)下熱門的存量資產(chǎn)盤活案例，比如屋頂光伏、環(huán)衛(wèi)一體化，停車費收益權(quán)，無論是特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓，還是國有資源有償使用，中標(biāo)的買方多為地方城投，或者本級國企。這背后的原因一方面是天價的轉(zhuǎn)讓費令不少社會資本方望而卻步，比如江蘇某地的18億天價轉(zhuǎn)讓費，招標(biāo)文書中明確要求一次性付清所有的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費，這一條就足以勸退大部分的民營企業(yè)。

還有一點就是，根據(jù)多個省份近日公布的當(dāng)?shù)卣?023年預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告中所披露的情況，國企接盤存量資產(chǎn)盤活的項目，還可以虛增地方收入。比如廣東省的3個市及3個縣，通過國有企業(yè)購買國有資產(chǎn)，利用這種內(nèi)部交易等手段，虛增了171.01億元的財政收入。

這種賬面繁榮，自然不會真正增加地方政府的財力，但地方政府之所以熱衷這種做法，一是擔(dān)心化債要求下，地方財政負(fù)債率過高，赤字過大，會被列入重點化債地區(qū)，從而影響地方投資發(fā)展。另外也是為了應(yīng)付上級指標(biāo)考核和地方經(jīng)濟排名的壓力。

二、收益不足，過度包裝

個別地方為緩解化債壓力，提升存量資產(chǎn)估值，還會出現(xiàn)夸大收益，過度包裝項目的情況，有的明顯收益不足的項目，通過虛增收益，或者將政府付費的收入，變相地包裝為市場化運營收入，這種做法表面上滿足了項目融資要求，但實際上卻增加了項目的隱債風(fēng)險。

比如不少地方環(huán)衛(wèi)項目，在存量盤活過程中，會將道路綜合清掃保潔服務(wù)、垃圾分類清運、公廁運維以及園林綠化養(yǎng)護服務(wù)的經(jīng)營權(quán)作為標(biāo)的，通過特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，或者通過公共資源有償使用的方式的出讓方式實現(xiàn)資產(chǎn)盤活。但事實上，這些項目提供的運維服務(wù)，本身就屬于基本的政府公共服務(wù)，本身是可以通過政府購買服務(wù)的方式，由財政付費的，并不屬于企業(yè)市場化運營的收入。有些地方之所以將這類項目包裝成存量資產(chǎn)盤活，無非是想突破政府購買服務(wù)三年購買服務(wù)期限的限制，通過延長合作期限，實現(xiàn)由企業(yè)墊資的目的，這種做法看似緩解了地方債務(wù)壓力，實則變相地加大了隱債的風(fēng)險。

108號文之后的存量資產(chǎn)盤活合規(guī)要求

近期，財政部、住建部等六大部門發(fā)布的《市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理辦法（試行）》（財資〔2024〕108號文），對于當(dāng)前存量資產(chǎn)盤活出現(xiàn)的一些不合規(guī)現(xiàn)象，做了明確的規(guī)范。

1、《辦法》第十一條：主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃、城市需求，結(jié)合財政承受能力，堅持綠色環(huán)保、節(jié)能高效、可持續(xù)發(fā)展理念，科學(xué)配置市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。

108號文的出臺意味著大基建時代的轉(zhuǎn)向，未來市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將不再是過去的遍地開花，撒胡椒面的做法。過去不少三四線城市和縣城，跟著一二線城市的步伐，規(guī)劃了不少地鐵、輕軌等超大特大項目，但是隨著土地財政的難以為繼和化債政策的限制，各地基建的暫停、暫緩成為常態(tài)，哈爾濱、西寧這些省會城市，甚至一線城市新一期的地鐵規(guī)劃都紛紛被砍。未來，市政基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)要綜合考慮地方人口流入、財政綜合能力，秉持著“盡力而為，量力而行”的原則開展建設(shè)。

2、《辦法》第十三條：政府投資建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格履行基本建設(shè)審批程序，落實資金來源，加強預(yù)算約束，防范政府債務(wù)風(fēng)險。嚴(yán)禁為沒有收益或收益不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)違法違規(guī)舉債，不得增加隱性債務(wù)。

由于大多數(shù)市政基礎(chǔ)設(shè)施都屬于政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)內(nèi)容，普遍收益性不足。108號文采用“嚴(yán)禁”這樣嚴(yán)厲的措辭，表明了當(dāng)下財政紀(jì)律硬約束的基本態(tài)度。

從金融的邏輯，收益自平衡是實現(xiàn)融資的底層邏輯，那么對于沒有收益或收益不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，如果想要實現(xiàn)成功融資，就很難避免政府財政資金的投入，而且，雖然當(dāng)前嚴(yán)控隱債是政治紅線，但是各地為了開展項目投資，還是會常常采取一些突破審批程序要求的做法，比如通過各種方式尋求表外融資，規(guī)避財政約束。

那么想要約束地方投資沖動，從源頭上防范隱債，就要從項目建議書、可研報告、用地預(yù)算、施工許可證等全過程的立項和批復(fù)的審批過程做到嚴(yán)格審核。比如湖南省在2022年《進一步規(guī)范政府性投資項目決策和立項防范政府債務(wù)風(fēng)險的管理辦法》（湘政辦發(fā)〔2022〕26號）中就曾要求：“重大政府性投資項目，必須使用財政資金、政府債券資金，不得違規(guī)使用市場化融資新增政府隱性債務(wù)。在同級政府常務(wù)會議研究決策前，須由上級財政部門對資金來源進行評估論證。”

另外還要加強審核資金來源等過程管理，杜絕不合規(guī)的政府表外融資，同時，通過對現(xiàn)有存量的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的梳理，也可以對地方隱債的實際情況做好進一步的徹底摸排，便于精準(zhǔn)化債政策的實施。

3、《辦法》第十八條：具有政府購買服務(wù)購買主體資格的管護單位可以采取政府購買服務(wù)的方式，購買市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)日常養(yǎng)護等服務(wù)事項。

這句話有幾個關(guān)鍵詞，第一個誰“具有政府購買服務(wù)購買主體資格”，根據(jù)上下文語境，管護單位已經(jīng)被限定為承擔(dān)管理維護職責(zé)的行政事業(yè)單位，而管護單位的確定是由“主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本級政府市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理體制確定。管護單位難以確定的，由縣級以上人民政府進行明確?！?/strong>那么這里管護部門的確定就不是通過公開競爭的方式選定，而是由政府確定和明確。