德泓觀察 | 使用者付費下完善價格調(diào)整機制的建議
引 言
重慶燃氣換表，導(dǎo)致費用增加的事情，成為了街頭巷尾熱議的話題。經(jīng)調(diào)查，重慶燃氣等企業(yè)確實存在工作混亂無序的情況，上任不足半年的重慶燃氣的一把手，就此被免了職。其實不止成渝，包含深圳、福州、鎮(zhèn)江在內(nèi)，已經(jīng)有125個市縣發(fā)布了天然氣漲價方案通知，相比天然氣，水電漲價從去年就已經(jīng)開始了，根據(jù)廣東、安徽等省份公布的方案。漲價幅度最高的地區(qū)可以達到30%。
為什么這些公用事業(yè)會突然出現(xiàn)集體漲價呢？其實之前的供熱、供氣、污水處理的公共事業(yè)項目，普遍存在一個保底使用量的概念。因為像污水廠、高速公路、地鐵等這類公共項目能否收回前期成本，取決于污水處理的水量、車流量和客流量的多少，如果達不到前期測算的要求，就會造成投資者的風險，為了吸引特許經(jīng)營者參與這些項目，政府和特許經(jīng)營者就約定了一個項目的最低使用量，如果項目實際使用量低于最低使用量時，不論實際使用量多少，政府就按照約定的最低使用量付費。所以之前政府給特許經(jīng)營者結(jié)算的費用，更準確的說是一個影子價格，這個影子價格一方面是使用者付費，另一部分其實就是政府的補貼。
當前，在土地財政難以為繼，化債成為地方重點工作任務(wù)的背景下，財政對公用事業(yè)持續(xù)補貼的壓力也日愈增大，公交停運，教師停薪的新聞也是屢屢見諸報端，此外，根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（17號令）第二十二條的要求：“政府付費不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設(shè)投資和運營成本”的要求，之前政府付費下“影子單價”下的最低需求量，在高水平安全展，高質(zhì)量發(fā)展的要求下，已經(jīng)明顯不合規(guī)了。其實，由于存在政府補貼，我們國家的公用事業(yè)收費，在全球范圍來看，都是非常低的，比如日本電費是我們的三倍，水費是美國的十分之一，17號令之后，特許經(jīng)營項目將聚焦使用者付費，那么公用事業(yè)市場化的發(fā)展方向也不可避免，未來市場機制在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的資源配置中，將發(fā)揮更大的作用。通過市場化競爭，可以倒逼公共事業(yè)服務(wù)效率的提升，真正實現(xiàn)為公共負責。
但是，由于公共事業(yè)與老百姓的生活息息相關(guān)，任何一個國家的公共事業(yè)的價格管理和調(diào)整都會牽動公眾的神經(jīng)，17號令也明確了，“特許經(jīng)營項目價格或收費應(yīng)當依據(jù)相關(guān)法律、行政法規(guī)、國家價格政策規(guī)定和特許經(jīng)營協(xié)議約定予以確定和調(diào)整。”那么對于公共事業(yè)的價格如何調(diào)整，如何建立一個公正、公平、高效的價格管理機制，確保公眾的理解和接受，我們提出以下建議：
一、政府指導(dǎo)價或政府定價
由于公共事業(yè)所提供的公共服務(wù)是維持公眾日常生活和城市正常運轉(zhuǎn)所不可或缺的必需品，所以《價格法》第 18 條就規(guī)定，“重要的公用事業(yè)價格和公益性服務(wù)價格，政府在必要時可以實行政府指導(dǎo)價或者政府定價。
對于實行政府指導(dǎo)價或者政府定價的特許經(jīng)營項目，可根據(jù)《價格法》和國務(wù)院發(fā)布的《政府價格決策聽證辦法》所要求的，完善價格聽證會制度。為了避免聽證會流于形式，那這就首先要求當?shù)匕l(fā)改部門牽頭，與相關(guān)行業(yè)主管部門共同做好前期調(diào)研，深入了解當?shù)爻鞘薪?jīng)濟社會發(fā)展水平，充分考慮運營成本和服務(wù)質(zhì)量因素，按照《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》（國家發(fā)展改革委令第42號）等相關(guān)要求，遵循“成本加合理利潤” 的定價原則，保證定價符合當?shù)赜脩舫惺苣芰?，而且還能保障特許經(jīng)營者合理投資利潤。
另外，定價過程要充分保障公眾的知情權(quán)，對于項目的會計數(shù)據(jù)、財務(wù)核算、資產(chǎn)管理情況要經(jīng)過第三方專業(yè)機構(gòu)審計，并且向公眾公布。最后應(yīng)保障聽證會過程中，聽證會代表有充分質(zhì)疑、發(fā)問的時間，此外還可以借助互聯(lián)網(wǎng)等手段完善價格聽證會制度。二、通過公開競爭方式確定的投標報價
對于特許經(jīng)營項目在投標過程中設(shè)置的初始投標報價，可以基于投標報價確定合理的價格，雙方在特許經(jīng)營協(xié)議中明確約定項目初始的合理上限價格，或者價格區(qū)間，以及后續(xù)價格調(diào)整的觸發(fā)條件和調(diào)價方式。
三、按效付費，加強監(jiān)督
按效付費依然是特許經(jīng)營項目的核心機制，17號令明確了“定期開展運營評價，并按相關(guān)規(guī)定開展相應(yīng)的績效評價，并建立根據(jù)績效評價結(jié)果、按照特許經(jīng)營協(xié)議約定對價格進行調(diào)整的機制”。與之前完全以運營績效考核結(jié)果作為可用性服務(wù)費機制的績效評價不同的是，17號令提出的運營評價所包含的內(nèi)容更豐富，其以特許經(jīng)營協(xié)議和相關(guān)行業(yè)管理規(guī)定為依據(jù)，將績效評價結(jié)果與價格調(diào)整之間，建立起了一個相互掛鉤的價格調(diào)整機制。當然，運營評價的落地也要求行業(yè)相關(guān)主管部門要建立健全的監(jiān)督機制，從運營的更多維度進行監(jiān)測分析，評估潛在風險，建立約束機制，將社會公眾意見納入運營評價和監(jiān)管的內(nèi)容，避免價格的大幅度波動給公眾帶來過大的沖擊。隨著特許經(jīng)營管理辦法的深化實施，我們也需要在發(fā)展過程中，通過不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，構(gòu)建一個相適應(yīng)的價格管理制度。這個過程中需要政府各部門加強協(xié)同配合，保障價格調(diào)整決策的透明度和公正性，推動公共服務(wù)價格管理制度改革的有效實施。
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